作者：纪执敏 副大队长
单位：天津市滨海新区文化市场行政执法大队
《草案》第五十二条将损害公共利益的侵犯著作权行为承担的民事责任和行政责任由现有著作权法四十八条规定的“并列关系”、“或然关系"修改为”先后关系“、”递进关系“，突出了人民法院在在著作权案件办理中的主导地位，可能造成损害公共利益侵权行为承担了民事责任之后，不再承担行政责任的漏洞。当然，由于先民事责任后行政责任，人民法院在证据获得、金额认定等方面都优于著作权管理部门，有助于提高著作权行政案件的办案质量，为严厉打击损害公共利益的侵权行为提供了法律保障。但是由此带来的新的问题仍不容忽视。
第十三届全国人大常委会第十七会议对《中华人民共和国著作权法（草案）》（以下简称《草案》）进行审议。同时对外公布，并向社会征求意见。作为一名基层执法人员，结合执法过程中的点滴体会，对第五十二条提出修改意见。本次《著作权法（修正案草案）》（以下简称《草案》）从现有《著作权法》的48条变更为《著作权法（修正案草案）》第52条，主要修订内容对比如下：
第四十八条 有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任： | 第五十二条 有下列侵权行为，损害公共利益的，除承担本法第五十一条规定的民事责任外，由著作权主管部门责令停止侵权行为，予以警告，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等，非法经营额五万元以上的，可以并处非法经营额一倍以上五倍以下的罚款；没有非法经营额、非法经营额难以计算或者不足五万元的，可以并处二十五万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
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现有著作权法第四十八条规定，有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款。依照此规定，可以解读侵权行为应当承担民事责任，同时损害公共利益的，可以追究行政责任。《草案》第五十二条 规定，有下列侵权行为，损害公共利益的，除承担本法第五十一条规定的民事责任外，由著作权主管部门责令停止侵权行为，予以警告，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等。从遣词造句来看，“除承担本法第五十一条规定的民事责任外”，一般理解为先后次序的表达。此条可理解为侵权行为，首先应当承担第五十一条规定的民事责任，其次损害公共利益的，应当由著作权主管部门予以行政处罚。实践中，如何理解和执行先承担民事责任的概念和程序呢？著作权利人必须先向法院诉讼，然后再向行政部门投诉吗？依照《草案》第五十二条的规定，可以解读，即侵权行为同时损害公共利益的，应当追究民事责任和行政责任，先追究民事责任，再追究行政责任。如此，恐会引起较大的歧义和争议。《草案》第五十二条将损害公共利益的侵犯著作权行为承担的民事责任和行政责任由现有著作权法四十八条规定的“并列关系”、“或然关系"修改为”先后关系“、”递进关系“，突出了人民法院在在著作权案件办理中的主导地位，可能造成损害公共利益侵权行为承担了民事责任之后，不再承担行政责任的漏洞。当然，由于先民事责任后行政责任，人民法院在证据获得、金额认定等方面都优于著作权管理部门，有助于提高著作权行政案件的办案质量，为严厉打击损害公共利益的侵权行为提供了法律保障。但是由此带来的新的问题仍不容忽视。
《草案》第五十二条几乎囊括了著作权管理部门对损害公共利益侵权行为的行政处罚范围。先民事判决再行政处罚追责的程序，使得著作权行政管理部门的行政处罚丧失了主动性，减小了管理威慑，难以承担起《著作权法》赋予著作权行政管理部门的管理权责。（二）损害公共利益的侵权行为存在逃避行政处罚的可能。由于著作权侵权民事诉讼周期长，如果确立先民事诉讼后行政处罚的程序性规定，行政处罚的时效性和高效率无法体现，行政处罚的必要性就显得没有价值了。《草案》没有规定民事判决后移送著作权管理部门的必要性相关移送程序。人民法院可以移送，也可以不移送。不移送的案件或许逃避了行政处罚，这与《草案》加强行政处罚的立法精神不符。
（三）没有诉讼的损害公共利益的侵权行为逃避了行政处罚。先民事诉讼后行政处罚的著作权保护程序会导致执法部门对损害公共利益的严重侵权行为失去规制的法定依据。日常执法中，对群众举报、检查中发现的涉嫌损害公共利益的侵权行为，如果著作权人由于时间、地点、成本等因素不主张民事权利的，管理部门无法终止违法行为，也不能予以行政处罚。建议保留现有著作权法四十八条的规定，并列民事和行政追责的关系，给著作权管理部门和著作权人更大的活动空间。增强管理部门履行法定责任的积极性、主动性。民事责任只能赔偿著作权人的损失；损害公共利益的，要由著作权管部门追究其行政责任。因此，《草案》应当规定人民法院移送损害公共利益，侵犯著作权案件的应然性责任，杜绝侵权人承担民事责任后逃避行政责任。著作权管理部门对涉嫌损害公共利益的侵权案件调查取证过程中，需要著作权人的确权并提供相应的证据材料，在此过程中，著作权人可以决定是否主张民事权利。“民不告官不究”。著作权人可以决定是否追究民事责任；对于损害公共利益的侵犯著作权的行为，著作权管理部门也可以决定是否追究其行政责任。如果确定对侵权人先追究民事责任后追究行政责任的程序性规定，法律应当对案件移交内容、方式、文书以及著作权管理机关行政处罚后的反馈等要做出详细的规定。不能在《著作权法》中说明白的，可以做司法解释，也可以在修订《著作权实施条例》时一并加以补充完善。法律的规定应当清晰、明确，不应产生歧义甚至不同解读，否则会导致法律实施中的混乱现象。至少从目前的《草案》第五十二条的法律规定来看，不同解读导致的歧义性理解需要引起修法者的重视。网舆勘策院由多年从事互联网监管工作的行业专家、法律专家主办。以敏锐视角洞察网络行业，以精准摘编聚焦网络舆情，以专业知识解读网络政策，提供互联网相关法律、政策以及行业资讯等。长按二维码，即可关注本公众号